近日，云南省文化和旅游厅组织了昆明、大理、丽江、西双版纳等地的文化文旅部门开展行动，依据规定对央视财经报道中涉及低价团问题的旅行社和导游实施立案调查，并公布了调查结果。
一问是，这次集中处理展现了坚决的态度和精准的打击，同时再次显示了旅游业中一个老问题——不合理低价游的存在。多年来这个问题为何难以解决？其背后的运作方式是怎样的？
不合理低价游指的是旅行社以低于成本价格招徕游客的行为，这种价格违背了价值规律，往往通过虚假宣传和不正当竞争扰乱市场。其判定标准是旅游产品价格低于当地旅游部门或行业协会公布的诚信旅游指导价30%以上。
不合理低价游之所以能够持续存在，是由于存在灰色利益链条——“负团费—赌团—购物返佣”。运作逻辑是这样的：“负团费”用于吸引游客，即组团社在直播间或线上平台以远低于成本的价格抢客源。游客签约后，组团社支付给地接社一笔“人头费”。地接社从接团开始就处于亏损状态，只能把希望寄托在游客购物返点上，导游的待遇也是如此。收入完全取决于运气，实际上是赌这一车游客能花费多少钱。组团社通过“人头费”无本赚利，地接社花钱买客相当于“加杠杆”，导游若完不成任务就要自己垫钱。这已经不只是服务质量问题，而是一个以游客为赌注、以人头费为流水的“杠杆对赌”。
这个灰色产业链之所以能不断运转，根源在于行业内部存在结构性问题。首先，违法成本远小于可能的收益。行政处罚的罚款金额（普遍是3万到5万元）与购物回扣带来的利润相比几乎没有影响。违规者注销公司后重启经营，“换壳”的成本很低。其次，跨区域监管难度大。低价游的利益链跨越多个地区，组团社多位于外地，导致立案、调查和处罚都十分困难。再者，导游薪酬体系存在漏洞。导游的工资并非来自旅行社，而是游客购物提成的部分。
低价游之所以能屡禁不止，是因为它已经形成了一个自我强化的结构性循环。
二问是，云南虽然出台了很多严格的市场整治措施，但低价引流大多发生在省外线上直播间和外地组团社，而强迫消费则发生在云南境内，形成了跨区域链条。目前在跨区域监管上，最难解决的问题是哪里？
云南在2017年公布过22条旅游市场整治措施，取消了旅游定点购物。央视曝光后，打算吊销4家旅行社的许可证、3名导游的导游证，并要求8家购物场所全部停业整改。尽管重拳出击，但问题仍未根除，主要原因是低价引流在省外直播间，强迫消费在云南，跨区域链条始终未能被切断。一次“赌团”交易涉及网络销售方、对接方、签约主体和落地地接等多个环节。文旅执法的权限以行政区划为单位，云南的执法部门可以对本地地接社、导游和购物店进行处罚。但在跨区域协作中，执法部门只能处罚本地旅行社和导游，对外地组团社由于取证难、证据不足，往往无计可施，因此整治常常是“打下游”。在云南这次通报的案例中，昆明市文化和旅游局对“湖北爱旅纷途国际旅游有限公司昆明第一分公司”立案，但处罚的是“昆明分公司”，对湖北的总社缺乏有效的监管手段。此外，跨省协查缺乏制度性的强制力。目前的跨省执法协作主要依靠“协作备忘录”式的软性机制，例如长三角八城市签署了《长三角八城市旅游市场执法协作备忘录》，建立了“定期会商、联合执法、快速响应、证据互认、信息共享”的五项机制，但这种协作实际上是“倡议式”而非“强制式”。
这些堵点并非单纯的技术难题。低价游的产业链是跨区域、网络化、分段操作的，而监管体系是属地化、条块分割、分段管理的。灰色产业链总能找到监管的“漏洞”。
三问是，为了推动旅游业健康可持续发展，一方面要淘汰不合理低价游产品，另一方面要满足市场对平价出游的实际需求。在发展旅居产业、丰富旅游产品品种的背景下，怎样规范市场秩序？
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