为稳定经济、防范风险，地方政府加大了专项债券的发行力度，导致这一债务余额迅速增长，并在今年首次达到了40万亿元。财政部最新披露的数据显示，至2026年5月末，全国地方政府债务余额大约为58.2万亿元。其中，专项债务为40.3万亿元，一般债务为17.9万亿元。地方政府专项债务主要通过发行专项债券获得。这类债券的核心目的是用于支持具备收益能力的公益性项目，还款来源为项目对应的政府性基金或专项收入，计入政府性基金预算，因此不纳入财政赤字计算。地方政府发行专项债券始于2015年，但用了11年多时间，专项债务余额便突破40万亿元，逼近中央政府发行的国债余额（2025年底约为41万亿元）。巨额专项债务带来何种风险？在当前稳增长压力增大、优化政府债务结构的背景下，专项债的前景如何？
专项债增长的驱动因素 为了堵住地方政府违规融资的缺口，中国于2014年修订预算法，为地方政府发行政府债券打开了融资的“前门”。在财政赤字的约束下，地方政府债“前门”大开的关键，正是地方政府专项债券。一方面，2015年地方政府首次发行新增专项债券，规模接近0.1万亿元，此后这一规模持续扩大，至2026年国家计划发行的新增专项债券规模为4.4万亿元，是2015年发行规模的44倍。另一方面，中央为化解地方政府隐性债务风险，通过发行政府债券来进行债务置换，实现展期降息，而这一过程主要通过发行地方政府专项债券完成。例如，仅2024年至2028年，地方政府就将发行10万亿元政府专项债券用于置换10万亿元的存量隐性债务。
粤开证券首席经济学家罗志恒向第一财经表示，当前中国政府债务结构呈现中央债务比例低、地方债务比例高的特点，央地债务比例大致为四六开。在地方政府债务结构中，专项债务比例高，一般债务比例较低，两者比例大约为七三开。因此，在中国政府债务总额中，国债、地方专项债和地方一般债的占比分别是42.9%、38.8%和18.2%。
“这种债务结构形成与经济发展模式、财政体制及化解债务风险等方面关系密切，是在经济运行、风险防控和财政担当的长期过程中逐渐形成的。”罗志恒指出。
他说，中国自改革开放尤其是加入世界贸易组织后，地方政府的积极性得到充分激发，推动了城镇化、工业化和房地产的快速发展，逐步形成了“中央宏观调控、地方执行实施、地方举债扩投资”的经济发展模式，从而形成了以地方债务为主的格局。在财政体制方面，我国实施分税制改革后，整体呈现中央直接支出占比低、地方支出占比高的态势，这也决定了地方举债的规模和比例更高。
罗志恒分析，2015年新《预算法》实施后，专项债因其能够稳增长且不计入财政赤字，成为地方政府在既要稳增长又要控制赤字规模的双重背景下，自然形成“控赤字、扩专项债”的策略，这也促使新增专项债券的发行规模持续增大。
“此外，近年来地方化解债务风险时也选择专项债作为主要置换工具，使得庞大的隐性债务最终转化为专项债务余额的增长。”罗志恒补充道。
专项债现已成为政府拉动投资、建设现代化基础设施体系的关键手段，为稳定宏观经济大盘提供重要支持，并有助于化解地方政府隐性债务风险。
政府债务专家、上海财经大学财税投资学院教授毛捷向第一财经说明，专项债在稳定投资和保障就业方面发挥了积极作用。以2025年为例，市政和产业园区基础设施仍是专项债投入的主要领域，规模为0.63万亿元，占比19.7%；土地储备专项债发行规模快速回升，占比达17%，仅次于市政和产业园区专项债。以产业园区专项债券为例，2019至2025年，该类专项债对应的投资项目数量达到28503个，投资金额占专项债投资总额的比重为28.2%，多年来始终位居专项债投资领域的首位，对